Riceviamo e pubblichiamo la nota a firma del Prof. Avv. Alberto Lucarelli, Ordinario di Diritto Costituzionale-Università Federico II di Napoli, e del Dott. Andrea Eugenio Chiappetta, Dottorando di ricerca in Diritto Costituzionale-Università Federico II di Napoli:
“L’atto di indizione della Conferenza di Servizi per l’approvazione delle opere a mare e a terra connesse alla 38ª America’s Cup a Bagnoli pone una serie di questioni giuridiche rilevanti, che incidono non solo sul corretto svolgimento del procedimento amministrativo, ma anche su principi generali dell’ordinamento: la tutela dell’ambiente, la trasparenza, la partecipazione democratica e la legittimità dell’esercizio di poteri straordinari.
1. Sul ricorso generalizzato ai poteri derogatori del Commissario
L’atto fonda gran parte del proprio impianto procedurale sulla facoltà del Commissario di operare in deroga alle disposizioni di legge. Tuttavia, nella motivazione manca un elemento essenziale: la specificazione e la puntuale giustificazione delle singole norme oggetto di deroga. I poteri di deroga nella loro dimensione della eccezionalità, non possono mai essere esercitati in forma generica; devono essere giustificati caso per caso, con dettagliate motivazioni; devono rispettare, in ogni caso, i principi fondamentali in materia ambientale, paesaggistica e di tutela della salute, che costituiscono limiti invalicabili anche a fronte di eventi di rilevanza internazionale. In assenza di tale passaggio motivazionale, la deroga rischia di configurarsi come “deroga in bianco”, illegittima, in quanto istituto incompatibile con l’art. 97 Cost. e con i principii di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza.
2. Sul rapporto tra grandi eventi e disciplina delle bonifiche in un Sito di Interesse Nazionale
La Conferenza è chiamata ad approvare interventi localizzati integralmente all’interno del SIN di Bagnoli-Coroglio. In questo contesto, l’attuazione di opere infrastrutturali non può essere considerata autonoma o preliminare rispetto ai processi di bonifica. Al contrario, la legge, nel rispetto dei principi fondativi del diritto ambientale, di acclarata rilevanza costituzionale, impone che gli interventi sul sito contaminato: siano previamente autorizzati; siano coerenti e compatibili con il progetto unitario di bonifica; non alterino il quadro delle matrici ambientali. La stessa indizione, tuttavia, afferma che tali interventi “anticipano l’avvio delle attività di bonifica” e costituiscono uno “stralcio funzionale” rispetto al risanamento marino. Ciò suscita perplessità sotto tre profili:
1. la realizzazione di opere permanenti o semipermanenti prima della bonifica può
compromettere l’esito delle operazioni di risanamento,
2. la normativa non ammette interventi anticipatori se non previa verifica puntuale
dell’assenza di rischi ambientali,
3. l’art. 242-ter del D.lgs. 152/2006 non può essere utilizzato per finalità estranee alla logica della bonifica (nel caso di specie, l’organizzazione di un grande evento sportivo).
Siamo dunque in presenza di una frizione evidente tra la disciplina speciale delle bonifiche, e in generale del diritto dell’ambiente e del diritto alla salute, e la procedura accelerata imposta dal decreto “Grandi Eventi”.
4.Sulla mancata sottoposizione a VIA adeguata e sul carattere solo “parziale” del provvedimento MASE
Il MASE ha adottato un decreto direttoriale che esclude dalla VIA il progetto delle opere connesse all’America’s Cup. Tale esclusione è fondata su una valutazione estremamente settoriale, relativa a singoli interventi e non al loro complesso.
È un’impostazione difficilmente conciliabile con:
• il principio di integrazione delle valutazioni ambientali,
• il principio di non frazionabilità del progetto,
• la tutela rafforzata propria dei SIN, che richiede un approccio preventivo e sistemico.
Nel caso concreto, l’insieme degli interventi – scogliere, dragaggi, capping, demolizioni, viabilità, piazzali – ha impatti cumulativi potenzialmente significativi sull’ecosistema costiero e sulle operazioni di bonifica, nonché sulla tutela della salute. L’esclusione dalla VIA, così come formulata, risulta viziata per carenza istruttoria, per sottovalutazione degli impatti complessivi e per incompatibilità con il principio di precauzione.
4. Sul deficit di trasparenza e sulla compressione dei tempi procedimentali
L’indizione concede alle amministrazioni soltanto 15 giorni per esprimere un assenso o un dissenso motivato, su progettazioni: molto complesse, di livello non omogeneo (progetto
esecutivo a mare; progetto definitivo a terra), e con rilevanti implicazioni ambientali, idrauliche e urbanistiche. Ulteriormente problematico è il termine di soli cinque giorni (fino all’11 novembre) entro cui richiedere integrazioni documentali. Tali tempistiche, pur richiamandosi alla disciplina accelerata di cui all’art. 33, non risultano compatibili (tenuto conto dell’importanza dell’opera e del suo imbatto su ecosistema e sistema sociale) con i principi:
• di buona amministrazione (art. 97 Cost.),
• di leale collaborazione istituzionale,
• di trasparenza e completezza istruttoria (artt. 1 e 3 L. 241/1990).
Un procedimento così serrato, dall’inopinato carattere emergenziale, espone infatti a un rischio concreto: che l’assenso “per silentium” previsto dall’art. 17-bis L.241/1990 sostituisca l’espressione di volontà informata delle amministrazioni preposte alla tutela di beni primari, con una naturale e conseguente compressione dei diritti fondamentali.
5. Sulla partecipazione del pubblico e sulla Convenzione di Aarhus
L’indizione non contempla alcuna forma di partecipazione dei cittadini e delle associazioni alle decisioni relative a opere che incidono profondamente sull’ambiente, sulla costa e sulla vivibilità di un intero quartiere.
Ciò è in contrasto con:
• i principi sanciti dagli artt. 6 e 7 del D.lgs. 152/2006;
• l’art. 3-quater (principio di sviluppo sostenibili ma anche precauzione e partecipazione),
• la Convenzione di Aarhus, che impone la partecipazione effettiva nei procedimenti che
incidono sull’ambiente e sul territorio.
La scelta di svolgere la Conferenza in modalità esclusivamente asincrona e con tempi ristrettissimi
rende, di fatto, impossibile qualsiasi forma di controllo democratico.
In una realtà come Bagnoli, dove la marginalizzazione socio-ambientale è storica e dove le
comunità locali rivendicano da decenni l’accesso al mare, questa esclusione appare ancora più
problematica.
6. Sul conflitto istituzionale: il Commissario è anche Sindaco
Un ulteriore profilo critico, e di presunta illegittimità, deriva dal fatto che il Commissario
straordinario coincide con il Sindaco della città.
Ciò crea un duplice problema in ordine alla conflittualità di funzioni e interessi:
1. il Comune è parte del procedimento come amministrazione portatrice di interessi
urbanistici e ambientali;
2. il Sindaco-Commissario esercita poteri sostitutivi e derogatori anche nei confronti della
stessa amministrazione comunale.
Si determina così un conflitto di ruoli, con il rischio che la funzione di garanzia urbanisticoambientale dell’ente locale venga compressa dalla funzione esecutiva del Commissario.
7. Sulla natura “temporanea” degli interventi e sulla coerenza con le finalità del SIN
L’atto descrive gli interventi come “temporanei e reversibili”. Tuttavia, molti di essi (capping, piazzali, scogliere artificiali, dragaggi profondi) sono, per loro natura, difficilmente rimovibili e certamente non privi di effetti permanenti sulle matrici ambientali. La qualificazione come “temporanei” sembra dunque meramente strumentale a giustificare l’esclusione dalla VIA, a inserire l’intervento nella cornice semplificata dell’art. 242-ter del D.lgs. n. 152/2006, e ad accelerare l’iter autorizzativo.
Questo uso improprio delle categorie giuridiche può configurare eccesso di potere per sviamento, laddove la qualificazione non coincide con le caratteristiche effettive delle opere.
Conclusione L’indizione della Conferenza di Servizi presenta un elevato tasso di criticità giuridica, in particolare:
1 sul corretto uso dei poteri derogatori,
2 sulla conformità alla disciplina dei SIN,
3 sulla necessità di una VIA globale a tutela del diritto all’ambiente e della salute,
4 sul rispetto dei principi di trasparenza e partecipazione,
5 sul ruolo ambiguo del Commissario,
6 sulla tutela dell’ambiente marino e costiero di Bagnoli.
In una zona che ha già pagato costi altissimi in termini di inquinamento, mancata bonifica e
negazione della costa, la scelta di comprimere i procedimenti ambientali e di accelerare opere funzionali a un grande evento sportivo appare non solo giuridicamente di dubbia legittimità, ma anche politicamente incoerente e disfunzionale con i principii costituzionali di tutela dell’ambiente e diritto alla salute (artt. 9 e 32 Cost.) e con il diritto dei cittadini di Bagnoli a una rigenerazione autentica, partecipata e sostenibile”.
