Salerno – Corte dei Conti, Procura regionale per la Campania: udienza del 30 dicembre 2020 per la parifica del rendiconto regionale 2019. Nonostante le “perplessità” contenute nella propria relazione, “il Procuratore regionale Maurizio Stanco chiede alla Sezione regionale di controllo di voler parificare il rendiconto generale della Regione Campania per l’esercizio finanziario 2019”.
Nel proprio ‘giudizio di parifica’, Stanco argomenta: “Sulla base delle risultanze contabili, dei dati forniti dalla Sezione del controllo e delle considerazioni, questa Procura ritiene di poter affermare che la Regione Campania, con riferimento all’esercizio 2019, sta proseguendo in un percorso virtuoso di recupero del pregresso disavanzo che produce risultati di gestione delle risorse pubbliche tendenzialmente soddisfacenti, anche se non in tutti i settori di competenza e non sempre con identici esiti”.
E’ un ‘nì’ decisamente tendente verso il ‘sì’ quindi, quello espresso dalla magistratura contabile nella sua precipua qualità di “organo di controllo di legittimità-regolarità dei bilanci degli enti nei quali si articola la Repubblica” che sia “sottratto alle dinamiche del confronto politico e sia reso da un giudice terzo e neutrale, dotato delle competenze tecniche per rendere intelligibili i risultati della gestione di bilancio, che eserciti il controllo stesso con regolarità, nei tempi stabiliti dall’ordinamento e, qualora ciò non fosse assolutamente possibile, come nel caso di specie, in quelli ad essi più prossimi”.
In verità la relazione di Stanco articola una critica argomentata ed approfondita. Di seguito alcuni punti evidenziati dal procuratore.
Il punto 5 tratta il tema della “gestione finanziaria del settore sanitario”.
LEA e Mobilità sanitaria interregionale – (…) Particolare attenzione merita la gestione finanziaria nel settore sanitario in quanto i fondi del perimetro sanitario, nell’esercizio 2019, risultano pari al 56,50% circa delle entrate totali accertate nel bilancio regionale e al 57,36% circa degli impegni; le percentuali aumentano se si considerano le entrate incassate, pari al 71,49% e le spese pagate, pari al 73,09%. I trasferimenti statali derivanti dal riparto del fondo sanitario nazionale per l’anno 2019 ammontano – ante mobilità – a € 10.347.454.546 in forza della delibera CIPE n. 82 del 20 dicembre 2019 – Riparto tra le Regioni delle disponibilità finanziarie per il Servizio Sanitario Nazionale Finanziamento indistinto dei LEA, livelli essenziali di assistenza.
Per gli anni 2017 e 2018 ammontavano rispettivamente a € 10.125.148.324 e € 10.229.797.946.
Nella delibera CIPE risulta molto rilevante il dato della mobilità sanitaria extra-regione pari, per il 2019, ad un saldo negativo di € 323.408.811 (nel 2017 saldo negativo di € 283.257.467 e nel 2018 di € 302.113.297) con una preoccupante tendenza che continua a sottrarre risorse al Sistema sanitario regionale.
Al netto della mobilità sanitaria interregionale, il totale indistinto della quota del fondo sanitario nazionale per l’anno 2019 risulta pari a € 10.003.439.131.
Gestione Sanitaria Accentrata – Il servizio sanitario regionale è organizzato attraverso la GSA Gestione Sanitaria Accentrata che gestisce in autonomia una parte di fondo sanitario e le Aziende sanitarie e ospedaliere, che hanno personalità giuridica, autonomia gestionale e di bilancio.
Occorre specificare che la GSA non è un ente a sé stante, bensì una «parte» dell’ente Regione ed è perimetrata non con criteri organizzativi, bensì con riferimento a una specifica tipologia di entrate (le operazioni finanziate con risorse destinate al Servizio Sanitario Regionale).
In altre parole la GSA non è un soggetto giuridico diverso dalla Regione ma ne fa parte, essendoci una totale identità tra la GSA e la parte di Regione che gestisce le risorse del perimetro sanità.
Ne discende che tutte le scritture economico patrimoniali che concernono la GSA rappresentano un riflesso della contabilità finanziaria e devono riguardare tutti i fatti di gestione inerenti alle operazioni finanziate con risorse destinate al Servizio Sanitario Regionale e intercorrenti fra la Giudizio di parifica rendiconto regionale 2019 singola regione e lo Stato, le altre Regioni, le aziende sanitarie, gli altri enti pubblici e i terzi.
Tra i compiti della GSA riveste fondamentale importanza la redazione del bilancio di esercizio della GSA e del bilancio consolidato del SSR, nonché la predisposizione del bilancio preventivo economico annuale della GSA e del bilancio preventivo economico annuale consolidato del SSR.
Come è noto, la Regione Campania è stata soggetta al piano di rientro del disavanzo sanitario. Nel 2009, inoltre, a causa del mancato adempimento degli obiettivi di rientro, la Regione è stata sottoposta al Commissariamento del settore sanitario, con la nomina del Commissario ad acta.
L’accordo per il piano di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria della Regione è stato siglato il 13 marzo 2007 e prevedeva una serie di interventi volti al recupero del disavanzo sanitario e alla concomitante riorganizzazione del SSR nel rispetto dell’erogazione dei LEA.
L’attuazione del Piano era originariamente triennale e prevedeva l’accesso ad un fondo transitorio per le Regioni in difficoltà. In seguito, la durata del piano è stata più volte prolungata, mediante piani operativi di «prosecuzione».
In via generale, occorre precisare che erano previsti due tipi di obiettivi per il rientro dal disavanzo del settore sanitario: uno quantitativo, consistente nell’obbligo di rientro dal disavanzo economico-finanziario quantificato al livello si sistema sanitario regionale complessivo; uno qualitativo, consistente nella prova del raggiungimento di standard di erogazione dei LEA, sulla base di una tavola di indicatori («griglia LEA»).
La Regione Campania ha raggiunto gli obiettivi economico-finanziari solo a distanza di molti anni ma, d’altro canto, i vari ‘tavoli tecnici’ hanno sempre ritenuto non raggiunti gli obiettivi di rientro in termini di qualità dei LEA.
Deve prendersi atto, tuttavia, che di recente sono stati raggiunti anche gli obiettivi previsti dalle «griglie LEA» e ciò ha consentito alla Regione Campania di fuoriuscire dal Piano di rientro, in applicazione dell’art. 2, comma 88 Legge 191/2009 (in base al quale «a seguito dell’approvazione del nuovo piano cessano i commissariamenti, secondo i tempi e le procedure definiti nel medesimo piano per il passaggio dalla gestione straordinaria commissariale alla gestione ordinaria regionale»).
Difatti, sia il ‘tavolo di verifica’ degli adempimenti con il Comitato LEA del 13 novembre 2019 che la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome del 28 novembre 2019 hanno espresso parere favorevole in merito al Piano triennale 2019-2021 approvato con decreto n. 94/2019 del Commissario ad acta recepito con delibera di Giunta regionale n. 586/2019.
Il 5 dicembre 2019 vi è stato il via libera da parte del Consiglio dei ministri per l’uscita definitiva dal commissariamento ed il ripristino della gestione ordinaria regionale.
Tanto premesso, come rilevato nell’ambito della precedente parifica, al fine di ripianare il divanzo sanitario consolidato, residuato negli anni precedenti, pari a € 713.369.228, la Regione Campania ha effettuato nel 2017 una complessiva operazione di ripiano e revisione.
Da un lato: a) impiegando le «riserve» provenienti dagli anni precedenti – accantonate, sempre nel «perimetro sanitario», tramite la GSA –; b) utilizzando i patrimoni di ciascun ente sanitario, smobilitando risorse a vario titolo «rese disponibili» al sistema.
Il disavanzo oggetto di questa operazione è quello relativo allo stock delle perdite complessive accumulate nelle varie aziende sanitarie, come risultanti nel consolidato della sanità.
La possibilità di raccogliere risorse dai patrimoni delle singole aziende sanitarie si è basata sul d.lgs. 118/2011, ritenendo possibile recuperare un credito di distribuzione a vantaggio del sistema sanitario, a titolo di «eccedenza» qualora nel patrimonio fossero rinvenibili risorse potenzialmente in grado di generare sopravvenienze attive.
Il credito è stato generato mediante un diretto storno delle risorse in una apposita voce denominata «Debiti vs. regione per somme disponibili per il rafforzamento patrimoniale delle AA.SS.» (…).
L’operazione di sistemazione contabile si è basata sui decreti del Commissario ad acta n. 41/2017 e n. 46/2018. Senza entrare nello specifico della complessa operazione realizzata dalla Regione, in questa sede occorre rammentare che all’esito del giudizio di parifica degli esercizi 2017 e 2018 la Sezione ha ritenuto che l’operazione di sistemazione contabile realizzata dalla Regione (a mezzo della GSA) in realtà avesse, surrettiziamente, drenato risorse allocate in diverse aziende sanitarie nella Voce «A.IV dello Stato patrimoniale», per un ammontare complessivo di € 22.024.228,40. Di conseguenza, riteneva di parificare parzialmente i rendiconti della Regione Campania del 2017 e del 2018, evidenziando la necessità di iscrivere un «maggior residuo attivo tecnico», avente natura «neutralizzatoria» degli effetti espansivi, sul risultato di amministrazione dell’Ente, per un importo complessivo pari ad euro 8.580.228,40, nei confronti di del Sistema Sanitario Regionale nonché di attivare un fondo rischi coerente con l’«onere di ripristino della autonomia imprenditoriale delle aziende sanitarie» per euro 22.024.228,40. La Regione Campania, in sede di approvazione del Rendiconto generale per l’esercizio 2017 con legge regionale n. 4 del 12 marzo 2020 e del Rendiconto generale per l’esercizio 2018 con legge regionale n. 5 del 12 marzo 2020 si adeguava a quanto stabilito dalla Sezione regionale di controllo.
Si riscontra, pertanto, l’avvenuta assegnazione alle Aziende interessate dell’intero ammontare delle risorse necessarie a ricostituire le riserve precedentemente utilizzate dalla Regione a titolo di ripiano perdite pregresse e pari a € 22.024.228 in conformità alle statuizioni della decisione n. 217/2019 della Sezione.
In conclusione, così come avvenuto nella precedente parifica, la Procura, al di là della correttezza contabile dell’intera operazione di ripiano del disavanzo pregresso, esprime perplessità dal momento che le rilevanti risorse provenienti dalla Regione-GSA ed utilizzate per il ripiano del debito pregresso potrebbero denotare una non corretta gestione delle stesse da parte della Regione-GSA che ha comportato la indebita sottrazione, negli anni, di risorse alle altre Aziende del Servizio Sanitario regionale al solo fine di creare una disponibilità di fondi «ulteriori» da utilizzare, come nel caso di specie, per la finalità di ripiano del disavanzo pregresso oppure per conseguire un diverso risultato di amministrazione (visto che la cassa della GSA confluisce nella cassa generale del risultato di amministrazione).
Ne è prova il fatto che la Regione Campania–GSA nell’esercizio 2018 ha registrato un «utile» di 114 milioni, somme la cui destinazione dovrebbe essere chiarita dai competenti Uffici regionali, in attesa anche del risultato relativo all’esercizio 2019. La Procura si riserva di svolgere i dovuti approfondimenti, nell’ambito della propria attività ordinaria, al fine di meglio comprendere il ruolo svolto dalla GSA nell’ambito del perimetro sanitario nonché i rapporti della Regione con So.Re.Sa. s.p.a. quale Centrale Unica dei Pagamenti”.
Al punto 10 fa riferimento alla So.Re.Sa SpA ed al suo ruolo.
So.Re.Sa. – Particolare attenzione meriterebbe, a parere della Procura, il ruolo assunto negli anni dalla società So.Re.Sa. spa. Nell’ambito del polo sanitario, il Piano di razionalizzazione delle società partecipate indica la società So.Re.Sa. spa intestata al «Dipartimento Salute e risorse naturali». Si tratta di una società costituita, ai sensi dell’articolo 6 della l.r. n. 28/2003, per consentire una gestione accentrata e razionale della spesa sanitaria (operazioni di consolidamento e risanamento della maturata debitoria del S.S.R. e per l’equilibrio di gestione corrente del debito della sanità). Con successivi interventi di modifica e integrazione, il legislatore regionale ha ampliato oggetto sociale e funzioni della suddetta società: a) configurandola quale centrale unica di acquisto, titolare in via esclusiva delle funzioni di acquisto e fornitura dei beni, attrezzature sanitarie e servizi non sanitari delle ASL e delle Aziende Ospedaliere; b) delegandola come centrale unica dei pagamenti (CUP) delle ASL e delle AO per l’esercizio del servizio sanitario e dei debiti, regolarmente accertati; c) attribuendole il compito di assistere e supportare le ASL e le AO in materia di controllo di gestione e di pianificazione aziendale nei settori tecnologico, informatico e logisticogestionale; d) ampliando le funzioni di committenza ben oltre il perimetro sanitario.
La l.r. n. 16/2014 ha riconosciuto alla società il ruolo di generale «centrale di committenza/soggetto aggregatore» regionale. Cosicché So.Re.Sa. aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati alle ASL e AO; alle società partecipate in misura totalitaria dalla Regione Campania, ivi comprese quelle in house, ad eccezioni di EAV s.r.l. (trasporto su ferro e accessori) e di Sviluppo Campania s.p.a.; agli enti strumentali della Regione, diversi da quelli del trasporto su ferro e su gomma; agli enti locali e alle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio.
In particolare, a parere della Procura andrebbe adeguatamente approfondito il ruolo assunto quale centrale unica dei pagamenti delle ASL e delle AO per l’esercizio del servizio sanitario e dei debiti, regolarmente accertati dal momento che, ai sensi di legge, la Regione è sottoposta all’obbligo di trasferire per cassa alle singole Aziende sanitarie il finanziamento sanitario di competenza dell’esercizio attribuito con delibera regionale.
Infatti il d.l. n. 35/2013 convertito con legge n. 64/2013 prevede che a decorrere dal 2015 la Regione eroghi al Servizio sanitario nazionale almeno il 95% delle somme spettanti a titolo di finanziamento del proprio servizio sanitario regionale e la restante quota deve essere erogata entro il 31 marzo dell’anno successivo. Era stato già auspicato nell’ambito del precedente giudizio di parifica che venissero effettuati i dovuti approfondimenti sulla misura del riparto del Fondo sanitario per ogni singola Azienda, sulla misura dei trasferimenti «diretti» ricevuti da ogni singola Azienda e sulla misura dei trasferimenti in favore di So.Re.Sa. s.p.a. da parte della Regione per conto delle singole Aziende sanitarie. Ciò anche per la verifica del rispetto della tempestività dei pagamenti che, come rilevato dalla Sezione, ancora vengono effettuati in tempi superiori a quelli previsti dalla legge.
Uno dei fattori decisivi per la decisione di parifica riguarda il disavanzo, punto 3 della relazione.
Disavanzo – Tra gli aspetti gestionali positivi, ad avviso di questa Procura, merita di essere segnalato anche la tendenza di riduzione del disavanzo; infatti, il disavanzo complessivo è passato da – 5.654 milioni al termine del 2016 a – 5.343, al termine del 2017, mostrando un miglioramento di circa 311 milioni di euro.
Nel 2018 il disavanzo è stato pari a 4.976 milioni di euro, per cui si registra un ulteriore miglioramento per 367 milioni. Nel 2019 il disavanzo è stato pari a 4.764 milioni di euro, con un miglioramento per 212 milioni di euro. La riduzione del disavanzo è coerente con la necessità di orientare la gestione della finanza regionale verso la difesa di quei principi di equità intergenerazionale, minacciati, come più volte sottolineato dalla Consulta, dall’accumulazione di un elevato volume di debito.
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