“Praticamente una milizia extra ordinem contra legem”: è la chiosa fulminante con cui Alberto Lucarelli, ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Napoli Federico II, per anni professore a contratto presso l’Università Paris 1 – La Sorbonne, liquida la delibera n. 65 del 12 giugno 2026 con cui la Giunta comunale di Salerno ha istituito il N.O.S., Nucleo Operativo Sicurezza: un reparto speciale di venti vigili urbani incaricati, tra l’altro, di identificare stranieri, verificarne i titoli di soggiorno, attivare procedure di espulsione e accompagnamento ai CPR, applicare il DASPO urbano e proporre fogli di via obbligatori. Un provvedimento che, dietro la veste di atto organizzativo interno, cela – secondo il giurista – una vera e propria politica pubblica della sicurezza che invade competenze costituzionalmente riservate allo Stato.
Professor Lucarelli, qual è la prima impressione che le suscita questa delibera?
“Ad una primissima lettura, la deliberazione desta non poche perplessità sotto il profilo della sua collocazione nell’assetto delle competenze costituzionali e amministrative. Questo perché, dietro la veste formale di un atto di organizzazione interna del corpo di polizia locale, sembra perseguire finalità ben più ampie, incidendo direttamente sull’indirizzo politico in materia di sicurezza urbana e sul delicato bilanciamento tra tutela dell’ordine pubblico e garanzia dei diritti fondamentali”.
Può spiegarsi meglio? In cosa consisterebbe il salto di qualità rispetto a un normale atto organizzativo?
“Cerco di essere chiaro. La Giunta comunale non si limita ad istituire un nuovo ufficio o a redistribuire il personale, ma individua un autonomo modello di sicurezza urbana, seleziona le categorie sociali che dovranno costituire il principale oggetto dell’attività del nuovo N.O.S., ne definisce le priorità operative e ne traccia la filosofia di intervento. Il provvedimento individua espressamente come destinatari privilegiati dell’azione del nuovo reparto le persone in condizioni di marginalità sociale, i soggetti dediti all’accattonaggio, gli stranieri irregolari, gli occupanti abusivi, i guardiamacchine e coloro che frequentano determinate aree della città: così si delinea non soltanto un’organizzazione amministrativa, ma una vera e propria politica pubblica della sicurezza”.
Sul piano costituzionale, quali sono le materie che vengono toccate impropriamente?
“La delibera attribuisce al nuovo N.O.S. attività che travalicano il tradizionale ambito della polizia amministrativa locale e si proiettano verso materie che l’art. 117, secondo comma, della Costituzione riserva in via esclusiva allo Stato, quali l’immigrazione, l’ordine pubblico e la sicurezza. Con i riferimenti all’identificazione degli stranieri e alla verifica dei titoli di soggiorno, all’attivazione delle procedure di espulsione e di accompagnamento presso i Centri di permanenza per il rimpatrio, alla richiesta di applicazione del DASPO urbano e alla proposta del foglio di via obbligatorio, il Comune di Salerno non si limita a disciplinare l’organizzazione della propria Polizia Locale, ma finisce per delineare una propria politica di gestione di fenomeni che appartengono, per precisa scelta costituzionale, alla competenza esclusiva dello Stato”.
Ma la Polizia locale non può, entro certi limiti, collaborare con le forze dell’ordine “tradizionali”, cioè polizia, carabinieri e guardia di finanza, su questi temi?
“Certo che sì. La Polizia Locale può concorrere, nei limiti stabiliti dalla legge, all’esercizio di funzioni di sicurezza urbana e collaborare con le autorità statali di pubblica sicurezza. Tuttavia, una cosa è la collaborazione istituzionale, tutt’altra è l’attribuzione, mediante una delibera di Giunta, di una missione operativa costruita proprio attorno ad attività che il legislatore statale ha disciplinato nell’ambito del sistema unitario della sicurezza pubblica. Il rischio è quello di determinare una progressiva sovrapposizione tra polizia amministrativa locale e pubblica sicurezza, alterando il delicato equilibrio che il legislatore ha costruito tra le competenze del sindaco, del prefetto, del questore e delle forze di polizia statali”.
La delibera prevede anche che il reparto sia “coordinato direttamente dal sindaco”. È legittimo?
“Anche in questo caso la formulazione utilizzata sembra andare oltre il tradizionale rapporto tra organo politico e struttura amministrativa delineato dal Testo unico degli enti locali. Se è vero che il sindaco riveste la qualità di autorità locale di sicurezza, è altrettanto vero che l’attività operativa del corpo di polizia locale è affidata al comandante, secondo il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa sancito dagli artt. 107 e seguenti del TUEL. La previsione di un coordinamento diretto del reparto da parte del sindaco rischia di accentuare una commistione indebita tra funzione di indirizzo politico ed esercizio concreto dell’attività di polizia, e pone delicati interrogativi sul piano della legalità amministrativa”.
C’è anche una questione di metodo, e riguarda l’istruttoria che sta a monte del provvedimento. Qual è la sua valutazione?
“Lei tocca un punto nevralgico. Colpisce molto la modestia dell’istruttoria che sorregge questo provvedimento che, è bene sottolinearlo, è destinato ad incidere, sia pure indirettamente, sull’esercizio di libertà fondamentali. La delibera richiama genericamente fenomeni di degrado urbano, marginalità sociale e percezione di insicurezza, ma non dà conto di dati statistici, analisi criminologiche, relazioni prefettizie o studi istruttori che dimostrino la necessità di un intervento tanto incisivo. Il rischio è quello di fondare una scelta amministrativa di grande impatto costituzionale su formule descrittive estremamente generiche, senza quella rigorosa verifica di proporzionalità e adeguatezza che la giurisprudenza costituzionale e quella convenzionale richiedono quando l’azione pubblica incide, direttamente o indirettamente, sui diritti della persona”.
In chiusura: qual è, a suo giudizio, il profilo costituzionalmente più delicato dell’intera vicenda?
“Il Comune richiama l’art. 54 TUEL solo implicitamente attraverso il linguaggio della “sicurezza urbana”, ma qui non siamo di fronte a un’ordinanza contingibile e urgente del Sindaco sottoposta ai rigorosi presupposti elaborati dalla Corte costituzionale, in particolare dalla sentenza n. 115 del 2011. Si tenta invece di istituzionalizzare in via permanente un modello di sicurezza emergenziale mediante una semplice delibera organizzativa della Giunta. È proprio questo slittamento dall’eccezione alla regola a rappresentare il profilo costituzionalmente più delicato del provvedimento”.
In estrema sintesi, professore?
“A Salerno, praticamente, opererà una milizia extra ordinem contra legem”.
